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Revista do Tribunal de Contas  
do Estado de Minas Gerais  
A EFICIÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS*
Alexandre A. Lima
Economista-UFMG. Especialista em Controle Externo-PUC/TCMG. Mestre em Administração Pública/Gestão Econômica - EG/FJP. Funcionário do Tribunal de Contas. Prof. Economia FEA/FUMEC e FAMIG. alexlima@metalink.com.br


Introdução

A crise fiscal pela qual passa o Estado brasileiro tem se refletido, em geral, no provimento insuficiente de bens públicos. Devido aos elevados custos de transação, o provimento desses bens consome desnecessariamente recursos de programas governamentais e, no mais das vezes, ainda que ofertado adequadamente para o grupo de interesse, este mesmo provimento representa alto custo marginal social.

Na Administração Pública são custos de transação aqueles incorridos para a medição e para o enforcement, decorrentes de contratações e outras avenças, de leis e demais instrumentos legais. A instituição de um tributo, por exemplo, deve ser acompanhada de regulamentos administrativos, contábeis e financeiros bem como de normas procedimentais que configuram a estrutura operativa responsável pela arrecadação e pelo controle dos ingressos.

Por outro lado, pode ser atribuído à legislação tributária, à administração tributária e à estrutura operativa de arrecadação dos entes federativos o custo por não arrecadar. A renúncia discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios fiscais, as imperfeições no planejamento, na execução e no controle tributários, e as deficiências na rede de arrecadação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios representam verdadeiro custo de oportunidade, medido pelo não-provimento ou pelo provimento ineficiente seja no aspecto da quantidade, seja no da qualidade dos bens públicos.

Afirma-se que a existência dos fatores condicionantes desses custos juntamente com determinantes socioeconômicos e de ocupação espacial da jurisdição federativa conformam, ao mesmo tempo, a capacidade tributária e o esforço fiscal dos entes federativos.

Um tributo instituído por um Município, uma contribuição de melhoria pelo asfaltamento de uma rua, por exemplo, terá máximo efeito caso todos os beneficiados, convencidos da importância da obra e com recursos disponíveis, arquem com seus custos. Se se obteve a receita estimada, a municipalidade realizou toda sua capacidade de arrecadação do tributo, seu esforço fiscal é máximo.

No entanto, a receita realizada em decorrência da instituição de um tributo tem representado retorno aquém da capacidade tributária municipal, ainda que precedida de adequada operacionalização, feita pelo setor de arrecadação da Administração, e de reconhecimento pelos contribuintes da pronta ação da autoridade tributária, feita através de, por exemplo, cobranças administrativa e judicial.

Nesta situação, ou as estimativas deixaram de considerar determinantes significativos, como o grau de desenvolvimento econômico, ou a administração tributária municipal sob seus aspectos institucionais e operativos está fora de sintonia com as metas fiscais traçadas.

Destacam-se a capacidade tributária e o esforço fiscal como principais indicadores do desempenho da arrecadação dos tributos de competência municipal, pois são as variáveis que, de melhor forma, sinalizam as receitas a médio e longo prazo – desde que se trabalhe com a perspectiva de maximização da arrecadação própria em oposição à lógica de privilegiar as transferências que representam um custo político reduzido ou zero; ou, ainda, desde que a base tributável e/ou a renda da maioria dos moradores de pequenos Municípios saiam do estágio de precariedade, conforme Oliveira et al (2000).

São indicadores que também apontam para a necessidade de mudanças estruturais nas políticas públicas municipais de arrecadação de tributos e de seu controle, podendo, inclusive, compelir alterações na legislação tributária municipal, na estrutura, nos métodos e nos procedimentos administrativos que conformem novas gerências tributárias, justificando, portanto, investimentos necessários para a modernização administrativa.

E, ao mesmo tempo, podem ser utilizados tais indicadores como metas realistas de arrecadação de receitas tributárias a médio e longo prazo, à medida que revelam o volume máximo potencial de arrecadação tributária municipal e o gap entre esta e as receitas efetivamente realizadas. Neste sentido, recusas de receita, através de concessões ou por meio de ampliações de incentivo ou benefício de natureza tributária, poderão ser adequadamente parametrizadas e mesmo poupadas.

A LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n. 101, sancionada em 05 de maio de 2000, impõe que os gastos de todas as esferas da Administração sejam limitados à disponibilidade de recursos presente e futura, portanto somente poderão ser efetuados ou previstos em acordo com os recursos financeiros disponíveis.

Exemplo conveniente diz respeito à abertura de procedimento licitatório – enquanto que para a Lei Federal n. 8.666/93 conta apenas a existência de recursos orçamentários, a Lei de Responsabilidade Fiscal vai além e determina a necessidade de disponibilidade de recursos financeiros para o atendimento dos pagamentos estimados, durante o exercício do empenho da despesa, como pré-condição para sua abertura.

Outro exemplo refere-se às Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado - DOCC, despesas correntes contratadas por prazo superior a dois exercícios financeiros. A LRF determina a comprovação das fontes de custeio, para o exercício de sua criação, e a sua estimação, para os exercícios seguintes. Estas despesas devem ser acompanhadas por elevação permanente da receita ou por redução das despesas. Como as despesas correntes são, em sua grande maioria, inelásticas, apenas uma consistente elevação das receitas torna possível a equalização entre fonte de recurso e aplicação em custeio, viabilizando a ampliação e a melhoria da qualidade do provimento dos bens públicos.

Este trabalho visa responder duas questões: Os Municípios mineiros têm um desempenho tributário eficiente? Como tornar a gestão tributária municipal eficiente? A primeira, amplamente discutida, terá como foco a segunda, orientação geral de todo o trabalho, ainda que sua delimitação não seja sistematizada.

Objetivou-se revelar os determinantes e os condicionantes da capacidade tributária municipal, do potencial produto tributário, tendo em vista o contexto socioeconômico e de ocupação urbana local.

E, sobretudo, delimitam-se os fatores explicativos das diferenças de arrecadação potencial entre os Municípios mineiros, relacionados tanto aos aspectos populacionais, da produção e da renda, quanto aos institucionais, comportamentais ou operativos.

Este trabalho se organiza em quatro itens. No primeiro apresenta-se a metodologia para a estimação da capacidade tributária e do esforço fiscal. No segundo item se descreve o modelo de arrecadação de fronteira estocástica utilizado. No terceiro, discutem-se os resultados empíricos decorrentes da estimação e as principais variáveis testadas são descritas. Conclusões e recomendações são elaboradas no item 4.

1 - Metodologia de fronteira estocástica para a estimação da capacidade tributária e do esforço fiscal

A arrecadação tributária de uma esfera de governo encontra-se relacionada positivamente a fatores socioeconômicos, quais sejam: a renda per capita, o grau de urbanização e a matriz de produção, dentre outros. Isto é, quanto maior a renda per capita ou o grau de urbanização de uma unidade governamental, maior deverá ser sua arrecadação tributária.

Associada à arrecadação tributária, por um lado, a modelagem da estrutura de tributos vigente na esfera de governo – sob uma mesma base de tributação – poderá apresentar maior ou menor eficiência.

Por outro, a base tributária, lócus de extração dos tributos, conjunto de portfolios sob os quais irão incidir os impostos, é a expressão do grau de crescimento e desenvolvimento da unidade jurisdicional.

Assim, a exploração da base tributária, pela aplicação de um dado conjunto de impostos, gera a arrecadação tributária e condiciona-se, na maioria das vezes, ao grau de dispersão da renda e do consumo na jurisdição, ao nível de concentração da população nos centros urbanos, à intensidade das atividades econômicas, à sua ocupação espacial e à composição setorial da produção.

1.1 - A fronteira de produção estocástica

Com a utilização de análise econométrica para a estimação da capacidade tributária, o método de fronteira de produção estocástica supera os modelos de identidade contábil que atribuem potencial máximo de arrecadação sustentando-se em comportamentos nacionais ou regionais médios não maximizadores.

Essa crítica é pertinente para a análise das finanças municipais, pois estas unidades federativas apresentam tamanha disparidade socioeconômica que qualquer inferência média tende a representar algum tipo de viés.

O método de fronteira de produção estocástica propicia a comparação do esforço fiscal desenvolvido no Município e sua capacidade tributária potencial, supondo determinada estrutura tributária.

Assim, a estimativa da capacidade tributária para cada unidade jurisdicional, sob a forma funcional de fronteira de arrecadação tributária estocástica, será obtida pela aplicação do leque de tributos de competência sobre a base tributária. Essa fronteira de arrecadação tributária estimada servirá para a confrontação com o esforço efetivo de arrecadação, superando, em qualidade, a estimação encontrada pelos modelos econométricos de fronteira determinista e acrescendo confiabilidade às conclusões obtidas.

Ao mesmo tempo em que supera os modelos tradicionais econométricos – que se utilizam de médias nacionais como parâmetros de estimativas, de confrontos, de esforços de arrecadação e de capacidade potencial, medidos para as unidades subnacionais –, propicia a distinção entre os condicionantes econômicos e os institucionais e operativos.

Distinção necessária para a adequada compreensão do esforço fiscal de uma unidade jurisdicional. Enquanto os condicionantes socioeconômicos conformam as diferenças de desempenho fiscal, determinando a capacidade tributária potencial, os institucionais e operativos conformam o esforço fiscal a que se submetem as Administrações Públicas.

Relacionam-se aos condicionantes institucionais as normas gerais dos procedimentos administrativos da Administração Pública, às vezes não formalizadas, mas conformadas a partir de práticas usuais. Sua estrutura orgânica real, em boa medida, apresenta-se diferenciada daquela estabelecida formalmente através de normas legais. Os hábitos sociais predominantes, como o nível de organização da sociedade, o grau de participação nas decisões alocativas da Administração, além dos níveis educacional e cultural locais, relacionam-se com a produtividade dos fatores, com a capacidade administrativa, política e tributária.

Intimamente relacionados aos condicionantes institucionais, na determinação do esforço fiscal, encontram-se os condicionantes operativos, tais como o grau de desenvolvimento da gerência tributária, a quantidade e o nível de capacitação de fiscais e demais funcionários lotados nos setores tributários, o grau de desenvolvimento tecnológico dos instrumentos de planejamento, a execução e o controle da ação tributária, dentre outros.

No Anexo 1, disponível por meio eletrônico, tem-se o modelo de arrecadação tributária municipal utilizado.

1.2 - Modelo econométrico de fronteira estocástica para a estimação da capacidade tributária municipal

A especificação econométrica para a determinação da função de arrecadação tributária, a partir da qual é estimada a capacidade tributária, encontra-se associada aos fatores constitutivos da arrecadação dos tributos, na jurisdição.

A capacidade tributária, à semelhança da fronteira de produção de uma empresa, é o conjunto de pontos de máxima arrecadação, dados os determinantes locais socioeconômicos e ocupacionais.

O desenvolvimento econométrico da fronteira de produção estocástica consistiu na inclusão de uma variável aleatória não observada, associada à ineficiência técnica das firmas individuais, em acréscimo ao erro aleatório dos modelos de regressão tradicionais.

De tal forma que a função de fronteira de produção estocástica capta a ineficiência técnica da firma individual, em relação à sua capacidade produtiva, ao contrário de relacioná-la a uma média das amostras das n firmas.

Nos termos desta análise, implica abandonar a média condicional da arrecadação tributária estimada para a unidade federativa nacional ou regional superior; e considerar a produtividade tributária máxima da própria unidade federativa subnacional, determinada pela estimação da capacidade tributária sob sua fronteira de arrecadação, na análise empírica do esforço de arrecadação da Administração da respectiva unidade de governo.

O modelo se fundamenta na possibilidade de médias diferentes para diferentes Prefeituras e diferentes períodos. Propicia captar aspectos gerenciais característicos de determinados períodos, além da clássica função de arrecadação tributária, para modelar as variáveis explicativas dos efeitos da ineficiência técnica, conforme modelo desenvolvido por Battese e Coelli (1995).

O Anexo 2 apresenta o modelo econométrico de fronteira estocástica utilizado para a estimação da capacidade tributária municipal.

1.3 - Literatura de fronteira estocástica no Brasil

Em desenvolvimento recente no País, a modelagem de fronteira estocástica, para a estimação da potencial arrecadação tributária e da eficiência fiscal das diversas esferas de governo, foi inaugurada por Blanco (1995), que analisa a relação intrínseca entre as estruturas tributárias inseridas nas Constituições brasileiras de 1967 e 1988 e as disparidades socioeconômicas das esferas de governo subnacionais.

Utilizando o modelo de estimação de Battese e Coelli (1992), Blanco conclui pelo reduzido potencial de arrecadação de tributos de competência municipal e estadual, tendo em vista seus determinantes socioeconômicos.

Suportado pela teoria do federalismo fiscal, para a qual disparidades locais e regionais devem ser corrigidas por mecanismos de transferências tributárias, o autor afirma que a estrutura de financiamento, via sistema de transferências intergovernamentais, tem reforçado o comportamento fiscal vigente das unidades subnacionais, cuja característica preponderante é a baixa eficiência na arrecadação dos tributos próprios, implicando na reduzida participação dos tributos de suas competências nas estruturas de financiamento dos gastos governamentais.

Visando explicar as diferenças na potencial geração dos tributos e no grau de eficiência tributária, no interior de uma mesma esfera de governo, Reis e Blanco (1996) empregaram o mesmo modelo de fronteira de arrecadação tributária estocástica.

De forma semelhante, Moreira (1999) se utiliza do modelo de fronteira estocástica de produção para o cálculo da capacidade tributária dos estados do Nordeste, no período de 1991 a 1996. Tomando os principais tributos de competência estadual e federal, arrecadados pelas respectivas unidades federativas, propõe a adoção do esforço empreendido por cada ente como critério de modelagem de novo regime tributário nacional, no que diz respeito às transferências constitucionais.

Continuando o desenvolvimento do modelo de fronteira de arrecadação tributária estocástica com efeitos de ineficiência técnica, Ribeiro (1999) apropria-se das inovações trazidas por Battese e Coelli (1995). A análise de Ribeiro (1999), por exemplo, considerando as finanças dos Municípios gaúchos na primeira metade da década de 90, conclui que, embora a maioria dos Municípios pudesse melhorar a arrecadação do IPTU, o baixo esforço fiscal resulta de problemas estruturais de arrecadação.

Justificam esta conclusão as dificuldades operativas e institucionais inerentes à arrecadação deste tributo. Sendo um imposto cujas hipóteses de incidência guardam relação com o ambiente urbano, encontra-se em desacordo com as características predominantemente rurais da maioria dos Municípios, contrariamente à posição corrente, inclusive a descrita por Blanco (1995), para a qual a incidência da responsabilidade sobre a ineficiência da arrecadação dos tributos próprios, das unidades subnacionais, decorre dos mecanismos federativos das transferências.

Aplicando o mesmo modelo de Battese e Coelli (1995), encontram-se Schwengber e Ribeiro (2000) que testam a hipótese da teoria econômica para a qual as transferências não vinculadas tendem a resultar no baixo aproveitamento das bases tributárias das unidades federativas beneficiadas.

Utilizando-se o ICMS, no período de 1985 a 1995, dois objetivos foram atingidos: idifica a produtividade dos Estados brasileiros na arrecadação deste imposto, a partir das medidas estimadas para o esforço tributário e verifica, empiricamente, que o sistema de transferência do ICMS, via Fundo de Participação dos Estados, gera, em média, incentivos à baixa eficiência fiscal para estas unidades da federação.

Ademais, os autores verificaram o aumento da eficiência média da arrecadação após a Constituição de 1988 da ordem de 10% a 16%, contrariando as formulações correntes na literatura brasileira de finanças públicas.

Nesse sentido a aplicação do modelo de fronteira de arrecadação estocástica, ao abrigar principalmente os determinantes socioeconômicos da capacidade de arrecadação do imposto ICMS, isolando-os dos fatores institucionais e operativos que se relacionam aos efeitos da ineficiência na arrecadação do referido imposto, resultou nas evidências empíricas que indicam que o FPE não somente reduziu seu impacto negativo na arrecadação dos Estados, como estas unidades federativas também passaram a apresentar maiores níveis de eficiência na arrecadação do ICMS.

Finalmente, o trabalho de Ribeiro e Shikida (2000) – baseado também em Battese e Coelli (1995) – que analisa o trade-off entre transferências e receitas próprias dos Municípios mineiros, contando com dados das finanças públicas municipais para 1996.

2 - O modelo de estimação da capacidade tributária e do esforço fiscal

Os fatores constitutivos da arrecadação dos tributos, em cada ente federativo, relacionam-se às características socioeconômicas do respectivo espaço territorial e aos aspectos ocupacionais ou operativos da Administração Pública responsável pela gestão tributária.

Nesse sentido, a função de arrecadação tributária deverá ser determinada pelo conjunto da população local, pelo nível de concentração populacional nos centros urbanos, pelo produto agregado total e setorial da base territorial sob análise e pelas iniciativas tributárias decorrentes das práticas administrativas aplicadas pelas Administrações Públicas dos Municípios.

E a capacidade tributária é o conjunto de pontos de máxima arrecadação, dados os determinantes locais, socioeconômicos e ocupacionais descritos.

Para a especificação da variável determinada da função de arrecadação tributária, foram tomados os tributos que mais se destacam no conjunto da arrecadação tributária própria municipal, conforme o destaque a seguir.

A receita tributária própria municipal é constituída pela receita orçamentária, dela subtraídas as entradas de recursos, sob a forma de empréstimos e alienação de bens, e as transferências da União e do Estado, correntes e de capital, voluntárias e constitucionais.

A receita tributária de competência exclusiva municipal se desdobra, conforme normas contábeis financeiras nacionais, em receita de tributos, taxas e contribuição de melhoria.

As primeiras são constituídas, no período de nossa análise, 1995 a 1999, pelo IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano, pelo ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza e pelo ITBI - Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis.1

As taxas são recolhidas pelo exercício de alguma atividade e serviços específicos da Administração. Atualmente representam maior volume as taxas de limpeza urbana, de expediente, de iluminação pública, de tarifa de água e esgoto, de alvará de licença e funcionamento, de licença para ambulante e para atividade cultural, dentre outras.

A contribuição de melhoria, cobrada dos futuros beneficiados, durante o período de serviços e obras, é especificada em geral para o complemento de seu custeio.

Os impostos representam a maior parcela da arrecadação tributária própria municipal, seguindo-se as receitas decorrentes de taxas. A contribuição de melhoria não apresenta significância no conjunto da arrecadação tributária dos Municípios.

O conjunto dos impostos municipais representou, em Minas Gerais, no período de 1995 a 1999, cerca de 70,67% das receitas tributárias, enquanto que as taxas, 28,87%. A contribuição de melhoria implicou em apenas 0,45% do quantum dos tributos arrecadados.

Do total de impostos, no período, a participação do IPTU arrecadado compreendeu 40,74% e a do ISS compreendeu 41,87% do total e a do ITBI, 10,80%. Outros impostos municipais representaram 6,59% do seu total.

Apenas o IPTU e o ISS participam, em conjunto, com 58,39% da receita tributária própria municipal. Justificando, por suas características operativas e por guardarem relação intrínseca com a propriedade e com a atividade econômica e social local, sua importância como centro dinamizador das atividades tributárias municipais.

Quanto à estimação do esforço fiscal tem-se que uma eficiente máquina administrativa corresponde a elevados esforços humanos e materiais para a obtenção da principal fonte própria de aplicações de recursos correntes e de capital.

Na arrecadação do IPTU, por exemplo, por menor que seja a dimensão de uma Administração municipal, sua gerência integra agentes de controle da legislação tributária, funcionários de controle e atualização do cadastro técnico imobiliário, fiscais e engenheiros que executam suas atividades nas dependências do setor tributário e se deslocam por toda a região urbana em busca das certificações das informações prestadas pelos contribuintes.

Também contribuem para a arrecadação do IPTU as condições operativas materiais, podendo-se afirmar que o grande diferencial entre os instrumentos arrecadatórios do tributo é o seu conteúdo tecnológico.

O Cadastro Técnico Imobiliário pode estar referenciado em Kardex ou em aplicativos de geoprocessamento que atendem aos setores do planejamento urbano, educacional, de saúde, de segurança, além do setor tributário.

A planta genérica de valores pode ser elaborada a partir de plantas de arruamento impressas, ou geo-referenciadas em processamento digital, o que otimiza o planejamento tributário.

A base cartográfica, composta de plantas planialtimétricas, de arruamento e da planta genérica de valores, deve ser monitorada e atualizada com regularidade. Neste processo, podem ser utilizados tanto equipes de medição quanto levantamentos aerofotogramétricos ou por satélite.

A gerência tributária do IPTU pressupõe a edição de legislação específica, na qual se destacam o Código Tributário municipal e demais regulamentos, como os referentes ao calendário de pagamento tributário, aos valores venais e aos procedimentos dos contribuintes.

Pressuposto de uma eficiente arrecadação, deve ser definido, com acuidade, o elenco tributário, por meio do qual são descritos os tributos, com as hipóteses de incidência e respectivas bases de cálculo e alíquotas.

Refletem, também, no esforço fiscal de arrecadação do IPTU os instrumentos regulatórios da ocupação urbana municipal, organizados a partir de legislação urbanística, praticamente comum a toda e qualquer Administração Pública municipal.

A regulamentação urbanística assume a forma de leis de uso e ocupação de solos, do perímetro urbano, de parcelamento dos solos, dos códigos de obras e de posturas, e do plano diretor e, mais recentemente, do Estatuto da Cidade. A partir dessa legislação, são determinadas as diretrizes do planejamento físico-territorial para as áreas de loteamento, de uso do solo, de meio ambiente, de estrutura viária, de política habitacional, dentre outras.

Voltado para o acompanhamento da eficiência de arrecadação, utiliza-se o monitoramento da carga tributária do IPTU, considerando o agrupamento das unidades imobiliárias em função de alguns atributos comuns, como a localização, o estado físico, o tamanho e o padrão dos imóveis.

Também o ISS conta com pressupostos operativos, humanos e materiais, de grande envergadura.

Para a arrecadação do ISS, são necessários funcionários para o controle e a atualização da legislação tributária específica; para a gerência do cadastro municipal de contribuintes prestadores de serviços; para a fiscalização das informações prestadas e para a verificação dos fatos e evidências registradas.

Supõe-se a existência de acompanhamento e de atualização do cadastro de prestadores de serviços e de atividades econômicas. O primeiro pode ser ou não integrado ao cadastro geral de contribuintes municipal, podendo ser informatizado.

Tanto quanto destacado no elenco de condições materiais operativas para a arrecadação do IPTU, o diferencial técnico operativo entre as Administrações Públicas municipais, independente de seu tamanho, é o grau do suporte tecnológico destinado ao setor de arrecadação.

Observa-se, por exemplo, que guias de pagamento sobre o faturamento dos prestadores de serviço são calculadas e emitidas diretamente pelo contador ou pelo setor contábil da empresa. Mas também se verificam sistemas digitais para o cálculo e a emissão de guia, por meio de softwares específicos, fornecidos pelas Administrações e instalados nos escritórios ou setores contábeis, ou de acesso a endereços eletrônicos da INTERNET, onde são digitadas as informações e as guias são emitidas diretamente nas impressoras dos contribuintes.

Os Municípios podem destinar responsáveis pelo acompanhamento de indicadores que balizam o comportamento médio e o desvio-padrão das obrigações tributárias, por atividades ou relacionando-as à evolução dos agregados macroeconômicos locais.

Em síntese, dada a importância da participação destes dois tributos no total das receitas tributárias próprias municipais, e dada a exigência operativa que lhes confere um elevado grau de centralidade na dinâmica do esforço arrecadatório dos tributos próprios municipais, e também pela relação que guardam com o desenvolvimento econômico e social local, é que se optou pela utilização destes dois impostos como variáveis determinadas da função de arrecadação tributária.

E observando-se indicações de inconsistência nos dados das finanças municipais, principalmente no exercício de 1997, mas também nos anos anteriores, da série de finanças utilizadas, em que o cotejamento entre os dados primários e a série fornecida nos obrigou a rever algumas destas informações, optou-se pela utilização do somatório dos impostos IPTU e ISS como variável regredida.

No Anexo 3 encontra-se a especificação econométrica da função de arrecadação tributária.

Ganhos de escala da gerência tributária são obtidos quanto mais cresce a população. Isto significa que o crescimento da população demandará quantidade proporcional menor de esforço fiscal pela Administração municipal.

Acredita-se que o fato de a densidade populacional não apresentar variação significativa, a curto prazo, não invalida a ocorrência de hipótese da influência deste agregado para a capacidade tributária, uma vez que se projeta, a longo prazo, a capacidade tributária a partir do modelo utilizado. A expansão demográfica propicia às Administrações municipais o timing necessário para a efetivação do planejamento, voltado para alterações da escala de sua gerência tributária, e da sintonia fina necessária à sua implementação.

A participação da população urbana na população total do Município foi também considerada variável determinante na estimação da função da arrecadação tributária própria. Espera-se que sua influência sobre a arrecadação dos tributos IPTU e ISS seja positiva, pois ganhos de escala de gerência de arrecadação tributária devem estar associados à concentração populacional urbana.

Outra variável de controle na estimação da capacidade contributiva municipal é o produto agregado anual (PIB) de cada esfera administrativa municipal. Este produto é uma medida de fluxo e resulta dos acréscimos pecuniários do conjunto das atividades econômicas de um contingente populacional, em um determinado território, em dado período, descontado o custo dos fatores de produção empregados nos processos produtivos.

Tanto quanto em relação à população total do Município, espera-se que a elevação do PIB local também eleve a capacidade tributária. Também neste caso, os ganhos de escala da gerência tributária deverão ser obtidos, isto é, o acréscimo na produção total demandará quantidade proporcional menor de investimento, pela Administração municipal, para a elevação dos tributos IPTU e ISS.

Afirma-se, por outro lado, ser diferenciada a influência da composição setorial da produção na capacidade tributária potencial. Considerando-se as peculiaridades de cada setor produtivo, espera-se que tanto o produto industrial quanto o produto relacionado às atividades de serviços contribuam positivamente com a arrecadação tributária.

Estudos empíricos demonstram que o grau maior de industrialização da economia local favorece a ampliação da arrecadação tributária.2 Ao se associar à elevação populacional e ao grau de concentração populacional, o produto industrial fornece uma resposta positiva à municipalidade, em termos de tributos potenciais.

Espera-se a mesma evolução dos tributos próprios, considerando-se a participação do produto agregado pelo setor serviços no produto total. A atividade desenvolvida pelo setor econômico de serviços é a base de tributação do ISS, sendo direta, portanto, sua influência sobre a capacidade fiscal.

Deve ser negativa a influência da participação do produto agregado pelo setor agropecuário no produto total. Todas as estimações indicam que o crescimento das atividades agropecuárias reduz a capacidade fiscal dos Municípios, provavelmente por apontar para a desconcentração espacial da atividade econômica.

Entretanto, no modelo empírico adotado, não consta esta variável explicativa, dada sua pouca significância e o fato de que se priorizou estimadores de influência positiva, na função de arrecadação tributária.

Por motivo análogo, não se utilizou a taxa de inflação para a estimação da capacidade fiscal do Município. Os modelos testados ora indicavam influência positiva, com a taxa de inflação ampliando a capacidade de arrecadação, talvez em função do indicador utilizado, o IGP-DI, a preços constantes, regredido contra todas as demais variáveis a preços correntes; ora indicavam influência negativa, em sintonia com o efeito Oliveira-Tanzi.

Quanto aos efeitos dos fatores operativos da administração tributária, foram testadas duas variáveis dummies. Na primeira procurou-se relacionar o esforço tributário com o esforço de arrecadação da dívida ativa tributária. Trabalha-se, aí, com a suposição de que, se o Município desenvolve uma política ativa de cobrança de seus créditos tributários não resgatados pelos contribuintes, auferindo uma taxa de variação anual desta arrecadação em níveis superiores à variação da taxa de inflação do período, desenvolve também um bom esforço fiscal. Neste caso, a variável tomaria o valor 1.

Caso contrário, a taxa de variação da receita consignada sob a rubrica Receita de Dívida Ativa Tributária é menor que a taxa da inflação, considerando-se que poucas medidas estão sendo adotadas para a melhoria da arrecadação própria municipal, e a variável assume o valor 0. As estimações para vários modelos, entretanto, indicaram pouca consistência para os resultados apresentados.

Na segunda variável dummy testada procurou-se relacionar a estrutura fazendária estadual com o esforço fiscal dos Municípios, assumindo-se que o valor 1 deveria ser concedido para os Municípios nos quais existia alguma estrutura de administração fazendária estadual. A existência de Agência Fazendária - AF não foi considerada para este mesmo efeito, pois esta, do ponto de vista da administração fazendária municipal, é instância de acompanhamento e fiscalização da arrecadação do principal tributo arrecadado pelo Estado, o Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS.

Considerou-se a possibilidade de se observar efeitos positivos nas condições operativas das gerências tributárias municipais, a partir da instalação de sede de instâncias superiores da estrutura fazendária de outra esfera de governo. Testada para as regionais do Estado, até o nível de regional administrativa, não se mostrou, contudo, significativa, em nenhum dos modelos testados.

A especificação da ineficiência técnica encontra-se demonstrada no Anexo 4.

No modelo de fronteira estocástica utilizado os erros relacionados ao esforço tributário – relativos ao grau de eficiência na exploração da base tributária – destacam-se dos erros relacionados às disparidades socioeconômicas e referentes ao nível de industrialização e dos serviços, de concentração urbana e populacional, dentre outros.

Assim, duas variáveis apresentaram, com mais significância, influência no esforço de arrecadação fiscal próprio, desenvolvido pelas unidades federativas municipais: a participação do fundo de participação dos Municípios e a participação das receitas de capital, ambas em relação ao produto total.

Justifica-se a utilização da primeira, a participação do FPM no PIB total do Município, na função de ineficiência técnica de arrecadação tributária do IPTU e do ISS, à medida que esta transferência tem no critério populacional seu único determinante, não guardando relação com a atividade econômica local.

Suas fórmulas de repartição beneficiam as cidades com menor população, permitindo que estas apropriem maior parcela de recursos per capita, embora, em quantum os Municípios com maior população recebem cotas superiores do FPM.

Enquanto os coeficientes de idificação dos Municípios, para se processar as distribuições das transferências do FPM, crescem a uma taxa decrescente à medida que cresce a população, verifica-se a existência de uma relação inversamente proporcional entre o tamanho do Município e a importância orçamentária desta transferência.

Estes dois vetores apontam para uma hipótese comportamental para a redução do esforço arrecadatório: os contribuintes apresentam-se aliviados do ônus tributário e a Administração Pública fica relativamente isenta do desenvolvimento de uma política eficiente de exploração de sua base tributária. Corrobora este comportamento o fato de que a transferência do FPM não se vincula a nenhuma categoria econômica de despesas, podendo ser aplicada livremente, conforme critério do gestor público.

A teoria econômica sustenta que a eficiência das aplicações decorrentes de transferências não vinculadas é menor que as aplicações de transferências vinculadas. O mesmo fundamento parece fazer sentido na ótica da receita.

Ao expandir sua curva de restrição orçamentária, mediante as transferências desvinculadas, um governo sustenta suas despesas correntes – e eventualmente suas despesas de capital – mas também se alivia do possível desgaste causado pela exploração eficiente de sua base tributária.

A segunda variável determinante na estimação da eficiência técnica é a participação da receita de capital em relação ao produto de um Município, que se justifica pelas normas financeiras aplicadas à Administração Pública no País, associada à prática de gestão contábil e financeira.

Segundo essas normas, a inscrição das receitas deve estar correlacionada a uma contra-partida das despesas, com a inscrição de créditos em receita de capital para assegurar o dispêndio em capital.

É prática comum da gestão contábil e financeira pública a inscrição, em receita de capital, do volume de recurso excedente à receita corrente, que se associa às necessidades de custeio da máquina. Isto é, a inscrição em receita de capital, necessária para acobertar uma despesa de capital, que decorre de uma transferência constitucional, por exemplo, é tarefa discricionária dos gestores, respeitando-se os créditos orçamentários e suplementares aprovados na Lei de Meios e as diretrizes orçamentárias em lei própria as quais, em geral, detêm vários graus de liberdade.

Os gestores públicos, portanto, ao efetuar o registro da receita de capital – fazendo frente a uma despesa de capital –, supõem que já se encontra coberta a fonte corrente para a despesa com a manutenção da máquina administrativa e de seus programas de trabalho rotineiros.

Assim, a elevação da inscrição em receita de capital, supondo equilíbrio orçamentário, implica em pressão sobre a receita corrente, refletindo, por conseguinte, na necessidade de iniciativas tributárias que elevem os recursos da Administração Pública. Com a limitação imposta pelo calendário tributário e pelo tempo de maturação de uma alteração na política tributária, resulta que se intensifica o esforço de arrecadação tributária e se eleva a eficiência do conjunto das iniciativas relacionadas com a gerência tributária.

Nesse sentido, espera-se que a participação da receita de capital, em relação ao produto do Município, contribua para a redução da ineficiência técnica, conforme especificado na função própria do modelo de fronteira estocástica.

3 - Os resultados empíricos

O modelo de fronteira estocástica descrito no item anterior foi aplicado a todos os 853 Municípios mineiros. A partir dos dados de finanças municipais, das condições operativas e do nível do desenvolvimento socioeconômico local obtiveram-se as funções de arrecadação tributária e de ineficiência técnica.

Foram computados cerca de 75.000 dados, correspondentes a cinco séries anuais, para os exercícios de 1995 a 1999, fornecidos pelo Centro de Estatística e Informação da Fundação João Pinheiro, referentes a todos os Municípios mineiros existentes no último ano da série.

Os resultados apresentados no Anexo 7, disponível por via eletrônica, revelam os estimadores do modelo regredido tanto quanto trazem os valores das estatísticas de teste efetuadas. Pode-se afirmar que os resultados obtidos encontram-se de acordo com as expectativas formuladas no transcorrer do modelo. Os sinais dos coeficientes demonstram as adequadas relações de determinação econômica, para a função de arrecadação tributária e para a função de ineficiência técnica. Os testes confirmam a validade explicativa do modelo de fronteira estocástica com efeitos de ineficiência, a consistência dos mecanismos de interação entre as duas funções estimadas, a relevância dos determinantes socioeconômicos na estimação da capacidade tributária municipal e a contribuição dos regressores relacionados com as finanças públicas municipais como elementos de determinação, controle e acompanhamento da ineficiência técnica da arrecadação dos tributos.

Para todas as estimativas, conforme Anexo 7, as especificações se mostraram válidas, indicando que a questão abordada pode ser adequadamente tratada com o modelo de fronteira de arrecadação estocástica com efeitos de ineficiência técnica.

Os testes de hipóteses aplicados ao modelo econométrico podem ser observados no Anexo 5.

No Anexo 6 encontra-se o resultado da estimação dos parâmetros da função de arrecadação tributária para os Municípios mineiros entre 1995 e 1999.

3.1 - O vetor de variáveis populacionais

A primeira variável regredida foi a população, transformada em variável logarítmica.3 O sinal positivo indica que, enquanto cresce a população, a arrecadação potencial dos tributos IPTU e ISS também cresce.

Mas em que medida a população influencia a capacidade tributária? Afirma-se que, no modelo de fronteira estocástica, os coeficientes b indicam o grau de sensibilidade da variável determinada – no presente trabalho é a potencial arrecadação dos tributos IPTU e ISS – em relação à variação das variáveis que integram seus vetores de determinação.

Assim, a medida da influência da população na capacidade de arrecadação dos tributos IPTU e ISS, que aponta a dinâmica da capacidade tributária potencial no Município, expressa-se na forma econômica como o grau de sensibilidade dos tributos IPTU e ISS, em relação à população ou à elasticidade-população dos tributos, indicado através do coeficiente respectivo, b1, que foi estimado em 0,1319.

Significa dizer que, a curto prazo, mantido os demais fatores constantes, uma elevação da população de um Município em 1% implicará na elevação da sua capacidade tributária em cerca de 0,13%.

Em exemplo prático: visto que a população do Estado de Minas Gerais decresceu em 0,76%, no período de 1996 a 2000, a elasticidade-população dos tributos indica que os tributos IPTU e ISS apresentam tendência de decréscimo em 0,1%.

Afirma-se, ademais, que o retorno tributário que decorre do vetor populacional se relaciona com ganhos de escala da gerência tributária. Isto é, estando o sistema tributário estruturado para determinado quantum de arrecadação, a elevação da população implicará em menor quantidade proporcional de esforço fiscal pela Administração Pública municipal.

Continuando a análise do comportamento do vetor populacional, analisa-se o grau de urbanização, isto é, a participação da população urbana na população total do Município. Seu sinal é positivo, como esperado, indicando que existe uma relação direta entre o grau de urbanização e a arrecadação dos tributos IPTU e ISS.

Uma vez que a base tributária do IPTU e do ISS guarda relação intrínseca com a ocupação urbana, nada mais natural que sua influência seja positiva – o IPTU tem como base tributária a propriedade imobiliária urbana, que tende a crescer no mesmo sentido que a ocupação e a ampliação do centro urbano; já a base tributável do ISS, que consiste nos prestadores de serviços, tem sua dimensão elevada considerando a ampliação do mercado consumidor.

O valor estimado para o coeficiente da ocupação populacional urbana, b5, foi de 0,7593, superior ao coeficiente estimado da população, de 0,1319; implicando que a participação da população urbana na população total local gera mais reflexo na determinação da capacidade tributária do Município que aquela. Dada, por exemplo, uma elevação em 1% no grau de urbanização de um ente federativo municipal, sua capacidade potencial de arrecadação dos tributos IPTU e ISS, a curto prazo, tende a se elevar em cerca de 0,76%, mantidos os demais fatores constantes, contra 0,13% que decorrem da elevação do total da população.

Integrante do vetor populacional, a análise da influência desta variável segue no mesmo sentido da efetuada para a população total. Os retornos associados são de longo prazo, dada a dinâmica demográfica, relacionando-se às economias de escala de gerência tributária, uma vez que a elevação da concentração populacional urbana demanda esforço tributário apenas marginal.

Conclui-se pela correlação positiva das duas variáveis do vetor populacional na capacidade tributária municipal, relacionadas à economia de escala da gerência tributária. O modelo de fronteira estocástica indica também que o planejamento das alterações da escala da gerência tributária deve se voltar para a resolução de outras fontes de pressão, pois as alterações na densidade populacional e no grau de urbanização exercem apenas uma pressão marginal sobre os processos administrativos e técnicos e sobre a escala da gestão tributária.

3.2 - O vetor de variáveis econômicas

Três variáveis apresentaram relevantes contribuições para a capacidade tributária municipal. Em primeiro lugar a variável produto interno bruto - PIB, que mede o fluxo financeiro resultante da produção econômica, descontado o custo dos fatores de produção utilizados nos processos produtivos. Em seguida, relativas à composição setorial da produção, analisam-se a participação das atividades industriais no produto total e a participação das atividades de serviços no produto total.

O produto local apresenta forte correlação positiva com a capacidade tributária municipal. O sinal do coeficiente b2 é positivo, indicando influência no mesmo sentido, e o seu valor foi estimado em 1,087, implicando em uma relação mais que proporcional entre a variação do produto total e a capacidade de arrecadação potencial dos tributos IPTU e ISS. Supondo, por exemplo, que o produto total cresça em 1%, mantido constante tudo o mais, a capacidade tributária se eleva em 1,087%.

Esta variável é a que mais contribui para a elevação da capacidade tributária, ou para sua redução, dependendo do comportamento da economia. Conforme discutido em Blanco (1996), o quantum do produto implica em medida de capacidade contributiva, que será tanto maior quanto maior o produto.

Ela indica, também, que um Município, ao executar uma política ativa de atração de empresas, tanto está contribuindo para a melhoria das condições de empregabilidade dos munícipes e propiciando melhores condições de trabalho e de vida quanto criando condições potenciais para a elevação de sua arrecadação tributária, através da elevação da capacidade de pagamento dos contribuintes.

A mesma melhoria combinada entre condições de vida e elevação potencial da arrecadação tributária pode ser observada quando o Município investe em sua infra-estrutura urbana. A canalização de um córrego, o asfaltamento das vias, a instalação de sistemas de esgotamento sanitário, de abastecimento de água, de iluminação pública, a construção de uma ponte, dentre tantos outros possíveis investimentos em capital, acarretam, ao mesmo tempo, elevação do produto no momento das obras, elevação permanente da qualidade de vida local e valorização dos imóveis circunvizinhos, refletindo diretamente nos valores tributáveis dos imóveis beneficiados e, por fim, no IPTU – e por vezes também no ITBI.

O coeficiente da variável participação da indústria no produto total, b3, também apresenta o sinal esperado. Sua influência sobre a capacidade tributária é positiva, indicando que o crescimento da indústria local implica em elevação da capacidade tributária potencial. E o valor calculado para o seu coeficiente, de 0,2113, indica que uma elevação em 1% da participação da indústria no produto implicará na elevação de 0,2113% da capacidade de arrecadação dos tributos IPTU e ISS.

O desenvolvimento econômico brasileiro, a partir da década de 40, foi dinamizado por atividades industriais, caracterizando-se, também, pelo crescimento do grau de urbanização e da densidade populacional.

O baixo valor estimado para a elasticidade-tributos da participação industrial, de 0,2113, talvez esteja refletindo a associação entre indústria e ocupação urbana. Nesta hipótese, parcela da sensibilidade dos tributos à variação do crescimento industrial pode estar sendo captada pelas variáveis integrantes do vetor populacional.

Considerando, por outro lado, a participação da indústria no produto total, como medida de capacidade contributiva, esta talvez reflita o grau de concentração da renda apropriada no processo produtivo. Nesta outra hipótese, pode estar sendo captado o reduzido espraiamento do produto da atividade econômica; também, conforme esperado, a correlação entre a participação do produto de serviços no produto total e a capacidade tributária. Seu sinal positivo indica que o crescimento da capacidade tributária é diretamente proporcional ao crescimento do produto de serviços. Afinal, a base tributável deste imposto é composta pelos agentes econômicos que se apropriam do produto de serviços.

Por outro lado, o valor do coeficiente estimado, b3 = 0,7593, está abaixo do esperado. Embora maior que o coeficiente encontrado para a participação industrial no produto, ainda está distante do valor calculado para o b do produto total, de 1,0865. Uma vez que o valor observado da variável produto total se compõe também do valor observado para o setor industrial, cujo coeficiente acredita-se subestimado, e para o setor agropecuário, que, como se indicou, influencia negativamente a capacidade tributária, espera-se algum nível maior de sensibilidade dos tributos vis a vis para o setor serviços.

Não se quer dizer com isto que a soma das elasticidades-participação dos tributos tenha que se igualar à elasticidade-produto total dos tributos, como uma transposição simples do somatório dos produtos parciais deve ser igual ao produto total. A estimação dos respectivos coeficientes capta as características intrínsecas de cada setor e sua correlação com o valor da arrecadação dos tributos IPTU e ISS.

Supõe-se maior a influência do setor serviços sobre a capacidade de arrecadação tributária potencial, pois dois tipos de efeitos podem ser observados quando se analisa a elasticidade-participação dos serviços nos tributos IPTU e ISS. Verifica-se um efeito direto do produto de serviços sobre o ISS, sendo sua base tributável composta pelos agentes econômicos responsáveis pelo produto dos serviços. O segundo efeito do produto de serviços sobre os tributos municipais é indireto e se refere ao impacto que a variação da capacidade contributiva deste setor exerce sobre o IPTU.

Provavelmente o cálculo da elasticidade seja influenciado pela prática de incentivo fiscal para a atração de empresas. Verifica-se que é a gestão do ISS a fonte potencial da competição tributária entre Municípios. A generalização da redução das alíquotas pode estar sendo captada e traduzida no baixo b3.

Entretanto, para se pormenorizar a influência dos efeitos do produto dos serviços sobre os tributos IPTU e ISS, é necessário o aprofundamento do presente estudo, distinguindo seus efeitos. Para se revelar o efeito direto devem ser consideradas as hipóteses de incidência do tributo, as alíquotas e a forma de cálculo, verificando-se os critérios de diferenciação do tributo sobre empresas e sobre o trabalho individual do contribuinte, avaliando-se, enfim, a carga tributária do imposto. Já o efeito indireto pode ser analisado pela confrontação entre os cadastros específicos dos proprietários de imóveis e dos prestadores de serviços.

3.3 - Estimação dos parâmetros da função de ineficiência técnica

A variável participação do FPM no produto do Município foi a primeira variável a constar da função de ineficiência técnica. A maioria dos estudos econômicos e estatísticos sugerem que o FPM reduz a eficiência tributária dos Municípios,4 embora conclusões distintas possam ser também observadas.5

Ressalta-se que, embora na teoria econômica seja corrente a relação entre transferências e esforço arrecadatório, não se observou nas referências bibliográficas uma medida analítica única que desse conta de dimensionar a relação entre eles.

Também não é nosso objetivo a definição de uma cabal correlação entre as transferências e a arrecadação tributária municipal. Basta para esta pesquisa a utilização dos supostos decorrentes da teoria econômica para que possam ser testados a partir do modelo econométrico de fronteira de produção estocástica.

O resultado apresentado pelo modelo de fronteira estocástica foi o esperado. O sinal do coeficiente, d1, do FPM foi positivo. Indicando que também aqui uma transferência de receita, cujo critério é populacional e não se relaciona com o produto local, impacta a gerência tributária a ponto de produzir um alívio fiscal.

Quanto aos valores estimados para os coeficientes da função de ineficiência técnica, não são apresentados na forma de elasticidades, diferentemente dos valores dos coeficientes da função de arrecadação tributária.

Para a observação da relação inversamente proporcional encontrada pode-se comparar as médias de participação do FPM no produto local e de eficiência tributária dos Municípios mineiros por faixa populacional, Gráfico 1.

GRÁFICO 1: MÉDIA DA PARTICIPAÇÃO DO FPM NO PIB E ESFORÇO FISCAL DOS MUNICÍPIOS MINEIROS, SEGUNDO FAIXA POPULACIONAL - 1995-1999

A participação da receita de capital sobre o produto local é a segunda variável a ser considerada na função de ineficiência tributária. Como esperado, o seu coeficiente estimado, d2, tem o sinal negativo. Quanto maior a receita de capital, menor a ineficiência de arrecadação dos tributos IPTU e ISS.

Como visto no item 2, supondo equilíbrio orçamentário, a inscrição em receita de capital implica em pressão sobre a receita corrente e estímulo à adoção de medidas tributárias para a elevação dos recursos da Administração Pública. Resulta, portanto, em intensificação do esforço de arrecadação tributária e elevação da eficiência da gerência tributária.

3.4 - A capacidade tributária e o esforço fiscal dos Municípios mineiros

A análise do modelo de fronteira indicou sua consistência tanto quanto a consistência dos coeficientes e parâmetros estimados. Descrevem-se a seguir os resultados encontrados para a capacidade tributária e o esforço fiscal dos Municípios mineiros.

Ressalta-se, entretanto, que a apresentação dos resultados não tem a preocupação de exaurir a análise acerca das finanças públicas dos Municípios mineiros, no período considerado. Neste item objetivou-se, apenas, e mais uma vez, indicar a adequação do modelo de fronteira estocástica com efeitos de ineficiência como instrumento de suporte analítico, voltando-se para as diversas competências e atribuições dos entes públicos brasileiros e daqueles que, de alguma forma, com eles se relacionam.

3.4.1 - Medidas da capacidade tributária

Os valores médios da capacidade tributária resultante da estimação do modelo de fronteira estocástica, para o período de 1995 a 1999, encontram-se relacionados na Tabela 1. Distribuídos por faixa populacional, os valores médios, para o período de 1995 a 1999, crescem em relação direta à população, Gráfico 2.

GRÁFICO 2: MÉDIA DA CAPACIDADE TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS, SEGUNDO FAIXA POPULACIONAL - 1995-1999 (LN)

Convertidos em moeda corrente, compreendem R$29.249,41 para a amostra de Municípios com até 10 mil habitantes; elevam-se para R$251.575,97 nos Municípios entre 10.001 a 50 mil habitantes; seguindo-se de R$1.992.248,16 (50.001 a 100 mil habitantes), R$4.339.882,14 (100.001 a 200 mil habitantes), R$15.254.307,63 (200.001 a 500 mil habitantes) e R$149.657.621,60, para Municípios com mais de 500.001 habitantes.

Interessante notar que à medida que cresce a população, o intervalo entre a máxima capacidade tributária e a mínima vai se reduzindo, refletindo talvez o tamanho das amostras ou indicando um nível de convergência entre os condicionantes socioeconômicos e operacionais para os Municípios de maior densidade populacional, a ser testado em estudo futuro.

Tabela 1: Indicadores da Capacidade Tributária dos Municípios Mineiros -1995-1999

População

Média (R$)

Máxima Cap.Tribut.

Mínima Cap. Tribut.

Até 10.000

29.249,41

202.117,61

3.021,36

De 10.001 a 50.000

251.575,97

2.063.121,84

7.073,83

De 50.001 a 100.000

1.992.248,16

3.862.701,31

219.341,06

De 100.001 a 200.000

4.339.882,14

8.094.132,35

1.941.974,51

De 200.000 a 500.000

15.254.307,63

30.826.256,8

2.777.488,56

Acima de 500.001

149.657.621,6

382.850.222,00

33.018.361,66

Fonte: Fundação João Pinheiro - FJP. Centro de Estatística e Informação - CEI.

Estimativas calculadas pelo autor a partir dos resultados do aplicativo FRONTIER 4.1.

A evolução da capacidade tributária dos Municípios mineiros, a preços de dezembro de 2000, pode ser observada na Tabela 2. Nela se comparam os efeitos dos determinantes socioeconômicos entre 1995 e 1999 e nos períodos de 1995 a 1996 e 1997 a 1999, pois estes dois últimos captam gestões municipais distintas. O período de 1995 a 1996 é a segunda metade da gestão municipal iniciada em 1993 e o de 1997 a 1999 envolve três exercícios da gestão encerrada em 2000.

Tabela 2: Evolução da Capacidade Tributária média dos Municípios Mineiros – 1995-1999 (R$)

População

Até 10.000

De 10.001 a 50.000

De 50.001 a 100.000

De 100.001 a 200.000

De 200.001 a 500.000

Acima de 500.001

1995

36.878,67

308.991,81

2.452.032,78

5.355.648,29

18.637.059,14

195.775.239,5

1996

44.867,28

360.157,89

2.798.448,68

6.233.020,88

21.741.737,93

220.787.924,97

1997

41.518,63

376.727,06

2.937.759,78

6.680.049,15

23.267.770,92

50.088.317,49

1998

43.660,39

372.690,58

2.962.317,73

6.358.533,63

22.268.473,00

221.289.365,2

1999

42.809,98

348.059,83

2.730.736,49

5.815.139,93

20.461.009,31

198.637.032,95

95/99

16,08

12,64

11,37

8,58

9,79

1,46

95/96

21,66

16,56

14,13

16,38

16,66

12,78

97/99

3,11

-7,61

-7,05

-12,95

-12,06

296,57



Fonte: Fundação João Pinheiro - FJP. Centro de Estatística e Informação - CEI.

Cálculos do autor a partir dos resultados do aplicativo FRONTIER 4.1.

Valores a preços de dezembro de 2000 (IGP-DI).

Pode-se verificar que a capacidade tributária média dos Municípios de todas as amostras populacionais apresenta crescimento, tanto maior quanto menor a densidade populacional municipal. Assim, os Municípios com até 10 mil habitantes tiveram sua capacidade tributária elevada em 16,08%, seguindo-se evolução de 12,64%, 11,37%, 8,58%, 9,79%, nos Municípios das faixas populacionais seguintes, até a menor elevação, para os Municípios com mais de 500 mil habitantes, cuja variação da capacidade tributária foi calculada em 1,46%.

Este crescimento deveu-se em larga medida à variação ocorrida entre 1995 e 1996. Neste período, a menor taxa de variação da capacidade tributária ocorreu nos Municípios com população superior a 500 mil habitantes, de 12,78%, e a maior, de 21,66%, nos Municípios com menos de 10 mil habitantes.

No período de 1997 a 1999 todas as faixas populacionais intermediárias tiveram sua capacidade tributária média reduzida, de 7,05%, para os Municípios de 50.001 a 100 mil habitantes, até a maior redução de 12,95%, para a faixa imediatamente superior, de 100.001 a 200 mil habitantes. A faixa de Municípios com até 10 mil habitantes apresentou elevação da capacidade tributária média de 3,11%. Observou-se crescimento de 296,57% para os Municípios de maior densidade populacional, entre 1997 e 1999, após queda acentuada de 77,31%, entre os exercícios de 1996 e 1997.

3.4.2 - Medidas do esforço fiscal

A eficiência da arrecadação do IPTU e ISS dos Municípios mineiros no período de 1995 a 1999 encontra-se relacionada, por faixa populacional, na Tabela 3. Note-se, mais uma vez, que o esforço fiscal – ou eficiência técnica de arrecadação – relaciona o valor calculado para a capacidade tributária de cada um dos Municípios com o respectivo quantum arrecadado. O esforço fiscal de cada Município, portanto, é a medida do valor efetivamente arrecadado do IPTU e do ISS, relativamente à máxima capacidade de arrecadação, calculada a partir da equação resultante das estimativas dos coeficientes dos fatores socioeconômicos e operativos do modelo de fronteira. Aqui, não se trata de relacionar o valor lançado nas planilhas de projeções de arrecadação das Administrações Públicas com o quantum registrado nos balanços dos Municípios.

Os valores médios de cada Município, para o período de 1995 a 1999, distribuídos por faixa populacional, indicam tendência de elevação do esforço fiscal com o crescimento da densidade populacional. A média do esforço tributário no período de 1995 a 1999 compreendeu 53,92%, para os Municípios com até 10 mil habitantes, 56,56% (10.001 a 50 mil habitantes), 57,73% (50.001 a 100 mil habitantes), 59,83% (100.001 a 200 mil habitantes), 55,39% (200.001 a 500 mil habitantes) e 64,75% para os Municípios com mais de 500 mil habitantes.

Tabela 3: Indicadores do Esforço Fiscal dos Municípios Mineiros - 1995-1999.

População

Até 10.000

de 10.001 a 50.000

de 50.001 a 100.000

de 100.001 a 200.000

de 200.000 a 500.000

acima de 500.001

N. de Municípios

517

276

37

13

7

3

Média (%)

53,92

56,56

57,73

59,38

55,39

64,75

Máximo Esforço Fiscal (%)

76,23

76,77

71,47

67,37

62,82

65,92

Mínimo Esforço Fiscal (%)

5,46

20,46

45,27

50,11

49,1

63,61

Desvio Padrão Pop.

11,50

9,54

7,12

5,97

4,67

0,95

Variância Populacional

132,18

90,92

50,62

35,60

21,84

0,89



Fonte: Fundação João Pinheiro - FJP. Centro de Estatística e Informação - CEI.

Estimativas calculadas pelo autor a partir dos resultados do aplicativo FRONTIER 4.1.

Interessante notar que o esforço fiscal médio dos Municípios entre 200 e 500 mil habitantes, considerados de médio porte, é mais próximo do esforço estimado para os menores Municípios. Este grupo populacional se diferencia em relação aos Municípios com os quais guarda padrões operativos e socioeconômicos. Sugere este resultado a necessidade de aprofundamento de pesquisas a fim de se delinear seus motivos.

Por enquanto, resta o indicativo da evolução do esforço fiscal destes Municípios. Na Tabela 4, observa-se redução de seu esforço fiscal médio em 0,25% e 2,69% nos períodos de 1995 a 1999 e de 1995 a 1996, respectivamente, contra elevação de 205,35% no período de 1997 a 1999. Assim, nos dois últimos anos do mandato dos executivos municipais, de 1993 a 1996, a arrecadação dos tributos IPTU e ISS, a preços correntes, cai 2,69%, sugerindo a falta de empenho da Administração Pública na gestão tributária municipal. Tal fenômeno pode estar ligado ao ciclo político local, pois, assumindo novo chefe do executivo em 1997, observa-se um desempenho altamente positivo do esforço fiscal, com crescimento de 205,35%.

Fator a ser considerado, também, são as indicações de inconsistência nos dados das finanças municipais do exercício de 1997, obtidas pelo cotejamento, aleatório, entre os dados primários e a série de dados utilizados para a regressão.

A Tabela 4 compara a evolução do esforço fiscal do período de 1995 a 1999 frente aos períodos 1995-1996 e 1997-1999, que captam gestões municipais distintas.

Provavelmente relacionada ao ciclo político é a evolução negativa do esforço fiscal, em todas as faixas populacionais, no período de 1995 a 1996. Os Municípios com população até 10 mil habitantes apresentam maior redução de seu esforço arrecadatório, em 6,48%, seguindo-se dos maiores Municípios, com queda de 4,87%.

Entre 1997 e 1999, apenas os menores Municípios apresentam redução do esforço fiscal de 1,49%, após uma sensível evolução de 14,6%, entre 1996 e 1997. Os Municípios entre 200 mil e 500 mil habitantes também apresentam um crescimento pouco expressivo, 2,91%, principalmente se considerada a evolução média do esforço fiscal para as demais faixas populacionais: 26,7%, para Municípios entre 10 mil e 50 mil habitantes; 73,19%, Municípios entre 100 mil e 200 mil; 77,61%, Municípios entre 50 mil e 100 mil; e 205,35%, Municípios entre 200 mil e 500 mil habitantes. O desempenho observado neste período indica que as novas gestões imprimiram ritmo maior em sua gestão tributária.

Ao longo do período de 1995 a 1999, observa-se pequena melhoria no desempenho da gestão tributária dos Municípios, com a elevação da eficiência técnica média de todas as faixas populacionais. A exceção fica por conta dos Municípios entre 200 mil e 500 mil habitantes que apresentaram redução de 0,25%.

Tabela 4: Evolução do Esforço Fiscal médio dos Municípios Mineiros -1995-1999 (%)

População

1995

1996

1997

1998

1999

95/99

95/96

97/99

até 10.000

52,78

49,36

56,56

55,18

55,72

5,57

(6,48)

(1,49)

de 10.001 a 50.000

58,70

56,79

47,37

59,95

60,02

2,25

(3,25)

26,7

de 50.001 a 100.000

63,40

61,14

36,27

63,44

64,42

1,61

(3,56)

77,61

de 100.001 a 200.000

64,80

63,80

37,82

65,02

65,50

1,08

(1,54)

73,19

de 200.001 a 500.000

64,62

62,88

21,11

63,88

64,46

(0,25)

(2,69)

205,35

Acima de 500.001

64,44

63,93

64,16

65,17

66,03

2,47

(0,79)

2,91



Fonte: Fundação João Pinheiro - FJP. Centro de Estatística e Informação - CEI.

Estimativas calculadas pelo autor a partir dos resultados do aplicativo FRONTIER 4.1.

4 - Conclusões e recomendações

O debate econômico acerca das finanças públicas municipais ganhou vigor, no País, após a Constituição Federal de 1988. Em relação à ótica da receita tributária foram consagradas novas competências aos Municípios, em sintonia com a elevação de sua autonomia político-institucional. Integrando a nova modelagem institucional brasileira, restou alterado o sistema de transferências entre os entes federativos. Como conseqüência, o grau de descentralização do sistema tributário brasileiro e o nível da eficiência da arrecadação tributária municipal tornaram-se o centro das abordagens sobre finanças públicas municipais.

É da própria natureza de um Estado nacional, independentemente de sua organização político-institucional e administrativa, a edificação de fundos de abrangência nacional e de mecanismos de transferências, voluntárias e legais. Voltados para o cumprimento de diversos papéis, sua função mais significativa é a de promover alocação compensatória, isto é, destinar-se à reversão dos desequilíbrios econômicos regionais e locais, como também à execução combinada de programas estratégicos nacionais, por exemplo, a erradicação do analfabetismo ou a prevenção epidemiológica, dentre outros.

Afirma-se, entretanto, ser pequena a participação dos Municípios brasileiros no total da arrecadação tributária nacional e no total das receitas disponíveis, estimadas em 5,4% e 16,7%, para 1996, respectivamente.

O que indica a importância de serem adotadas iniciativas destinadas à elevação da arrecadação tributária própria municipal, as quais tanto podem se originar de esforço fiscal próprio das gerências municipais quanto podem advir de programas articulados por Estados ou pela União, como o atual Programa de Saneamento Ambiental, Organização e Modernização dos Municípios do Estado de Minas Gerais - SOMMA, gerenciado pelo Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais - BDMG, ou o Programa de Modernização das Administrações Tributárias Municipais - PROMAT, gerenciado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.

Neste ponto merece destaque uma conseqüência da estabilidade econômica atingida pelo conjunto de medidas que se denominou Plano Real. O planejamento governamental ganha mais efetividade. As peças voltadas para a orientação da execução econômica e financeira da Administração Pública, tais como a lei orçamentária e o plano plurianual das ações de governo, perdem seu caráter ficcional. De mera ficção elas passam a efetivos instrumentos de gestão.

O planejamento se valoriza ao mesmo tempo em que se integra ao processo gerencial público. O tripé planejar/executar/fiscalizar ganha novo status na Administração Pública: é condição de eficácia, eficiência e legitimação de governos.

A orientação de se fazer mais com menos ganha cada vez mais terreno na Administração Pública. O provimento dos bens e a elevação do capital social básico de uma jurisdição territorial não ocorrem, entretanto, sem elevado nível de planejamento e organização – metas que orientaram o conjunto da Administração Pública brasileira no período analisado, 1995 a 1999.

Mas ainda que o planejamento tenha constituído objetivo central das Administrações Públicas de todas as esferas de governo, observa-se a convivência de organizações administrativas modernas e arcaicas, refletindo as diversas concepções de se administrar. É facilmente perceptível a convivência entre formas de gestão de resultados com organizações burocráticas do tipo weberiano ou com a nefasta ação patrimonialista na esfera pública.

O que indica a necessidade de ainda se cumprir um longo percurso para a plena consolidação das boas práticas da Administração Pública, envolvendo disciplina, compromisso e vultosos investimentos em recursos humanos e materiais, pois para sua realização necessita-se de muito mais que a edificação de estruturas organizacionais públicas enxutas e eficientes.

É necessário, ainda, que se consolidem procedimentos subjetivos adequados de accountability – prestação de contas da execução financeira e patrimonial, mas também a prestação de contas do exercício da administração e do cumprimento dos planos e programas planejados – e de mecanismos objetivos de enforcement – fazer valer o pactuado, seja a avença formalizada através de contratos, títulos, etc., seja o decorrente de compromissos não formalizados através de instrumentos legais, como o cumprimento do programa de campanha do candidato, após sua eleição, a ação responsável de um profissional da área pública, etc.

Momento relevante para as finanças públicas municipais do período relaciona-se à Lei de Responsabilidade Fiscal, embora esta lei federal tenha sido promulgada apenas em 2000, ano subseqüente ao período estudado.

A Lei traz benefícios potenciais na medida em que propugna amplo acesso às informações públicas gerais, estimula a participação no planejamento, na execução e na prestação de contas dos processos orçamentários, financeiros, patrimoniais e operacionais dos entes estatais.

Também, e guardando maior relação com o tema da presente pesquisa, a Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva novo rumo para a Administração Pública brasileira. Através dela é estimulado o equilíbrio orçamentário, são valorizados os instrumentos de planejamento de médio prazo, são formatados conceitos fiscais, regula-se o endividamento público, determinam-se responsabilidades na condução da política fiscal, enfim, conformam-se dispositivos que, ao mesmo tempo, refletem o presente foco de atenção do administrador público e também orientam no sentido da eliminação de importantes fontes de ineficiência na arrecadação tributária.

Não se podem indicar os reflexos concretos da aplicação desta Lei, promulgada após o período analisado, mas são observáveis importantes avanços tecnológico e de capacitação dos administradores públicos municipais.

O modelo de fronteira estocástica indicou que a média da eficiência técnica de arrecadação tributária dos Municípios mineiros se elevou no período analisado, após passar por um curto período de baixa. Em 1995, a eficiência técnica da arrecadação conjunta dos tributos IPTU e ISS era de 55,8%, isto é, da capacidade potencial total o Município se apropriava de cerca de 56%. No fim do período em foco, em 1999, o esforço fiscal médio desenvolvido pelas Administrações municipais de Minas Gerais já atingia 57,75%. Uma elevação consistente, pois, em 1998, importava em 57,35%, após seu valor mais baixo, em 1997, de 52,16%.

Esta evolução positiva deverá se aprofundar com a plena vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2002. E ainda pela combinação entre esta e a Lei Federal de Crimes Fiscais. As sanções ao administrador público não-responsável, previstas na Lei de Crimes Fiscais, deverão surtir reflexos positivos quanto ao acréscimo desejado na eficiência técnica de arrecadação de tributos, pois a omissão de cobrança de tributos encontra-se ali capitulada.

Estes potenciais reflexos têm sugerido a continuidade da presente pesquisa. Uma linha imediata, embora ainda sejam insuficientes os dados consolidados, é o cotejamento entre o comportamento da arrecadação tributária no período analisado e o esforço fiscal no período de transição da Lei, exercícios de 2000 e 2001, aplicando-se o teste Chow para observância da hipótese de alteração de comportamento institucional. Podendo ainda ser testada a influência das novas gerências tributárias em 2001, pois este ano é o primeiro da gestão municipal 2001-2004. Bem como também pode-se comparar o esforço fiscal do exercício iniciado em 2001 com o do exercício da gestão anterior, 1996.

Não encerram aí as possíveis linhas de pesquisa sugeridas por este trabalho. Um programa permanente de acompanhamento da eficiência tributária municipal pode ser utilizado por órgãos de controle externo, como os Tribunais de Contas, ou de controle interno, como as controladorias municipais, estaduais e a Secretaria Federal de Controle, dentre outros. Alterando-se, por conseguinte, o eixo de atuação destas instituições públicas brasileiras que, historicamente, têm se concentrado no exame da legalidade das despesas e, quando avançam nos procedimentos de fiscalização e auditoria, aplicam procedimentos de auditoria operacional, mas ainda sobre as despesas.

Em relação à aplicação do modelo de arrecadação tributária de fronteira estocástica conclui-se pela robustez dos resultados e sua concordância com a teoria econômica, comprovando sua adequação. Observa-se, por exemplo, que a capacidade tributária de um ente federativo é determinada pelas suas características socioeconômicas e operativas, dentre as quais se destacam os níveis do produto local, a composição setorial da produção e o grau de urbanização.

Em termos da resultante do modelo de fronteira estocástica, sua inovação reside em apresentar, concomitantemente à estimação da capacidade tributária, o nível de eficiência de cada um dos Municípios analisados, para cada ano incluído no painel de dados.

Tais estimações, entretanto, não consideraram os fatores operativos relacionados à gerência tributária do Município e as estruturas de arrecadação de outras esferas de governo – fatores que podem influenciar fortemente a ineficiência de arrecadação tributária, em acréscimo às variáveis Fundo de Participação do Município e Receita de Capital.

Os fatores operativos da gerência tributária municipal, ao encerrarem características qualitativas, apresentam-se de difícil mensuração, não sendo adequadamente captados pela série de dados disponibilizados para a presente pesquisa. Como afinal atribuir valor para a qualidade da gerência tributária e sua ação específica de planejamento, de fiscalização e de cobrança? Ou qual a influência da atual legislação tributária, como os Códigos Tributários, os Códigos de Processo Administrativo ou Judicial e seus complementos legais? Ou, mesmo, como valorar o instrumental concreto de ação tributária, como os Cadastros de Contribuintes, os Cadastros de Atividade Econômica, o Cadastro Técnico Imobiliário, dentre outros?

Sugere-se o aprofundamento da pesquisa com a utilização de dados que reflitam os procedimentos operacionais, não disponíveis para a presente análise. Como fonte primária sugere-se o acompanhamento da pesquisa qualitativa dos Municípios brasileiros, efetuada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, para 1999, cuja série deverá ser em breve ampliada. Pode também ser trabalhada a série de dados dos Municípios mineiros, disponibilizada na internet, pelo Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais - INDI.

A conclusão a que se chega na presente pesquisa é o baixo grau de eficiência da arrecadação tributária dos Municípios mineiros. O esforço fiscal médio, estimado em 55,38% no período de 1995 a 1999, indica o gap existente entre a capacidade potencial e a arrecadação efetivamente realizada, mas sugere, também, a necessidade de se desenvolver programas de governo articulados entre as esferas de governo e/ou centralizados por ente público superior, voltados fundamentalmente para a obtenção de gestão tributária municipal responsável.

Estes programas devem resultar na aplicação eficiente e eficaz dos instrumentos municipais disponíveis para a exploração de sua base tributária, combinando-os com políticas de desenvolvimento econômico e de melhoria da infra-estrutura regional e local. Dentro das linhas centrais de seu plano estratégico, citam-se, por exemplo, a revisão e a atualização permanentes das estruturas de alíquotas e sua base de incidência, a implementação de campanhas publicitárias regulares para convencimento da importância do pagamento do tributo, e a instituição de regular procedimento de cobrança, administrativa e judicial.

O mais importante sentido destes programas consiste no espraiamento da noção de que os procedimentos para a exploração da base tributária de um ente jurisdicional não conformam uma gestão de governo, mas um regular programa de Estado.

Arrecadar tributos não constitui vantagem comparativa para nenhuma esfera de governo ou para nenhum partido político ou organização da sociedade civil. Implica simplesmente no exercício das condições necessárias e suficientes para um adequado provimento dos bens públicos demandados pela sociedade e para a elevação consistente do capital social básico de seu povo.

Anexos ao texto disponíveis por via eletrônica:

ANEXO 1 - A arrecadação tributária municipal

ANEXO 2 - Modelo econométrico de fronteira estocástica para a estimação da capacidade tributária municipal.

ANEXO 3 - Especificação econométrica da função de arrecadação tributária.

ANEXO 4 - Especificação da ineficiência técnica.

ANEXO 5 - Testes de hipótese.

ANEXO 6 - O modelo de estimação dos parâmetros da função de arrecadação tributária municipal.

ANEXO 7 - Tabelas dos resultados empíricos.

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* Adaptação da Dissertação de Mestrado em Administração Pública-Gestão Econômica, intitulada Finanças Públicas Municipais em Minas Gerais: medidas de ineficiência tributária, defendida junto à Fundação João Pinheiro, em 26/08/02. Os resultados específicos e os testes de hipóteses encontram-se disponíveis apenas por via eletrônica.

1 O Imposto sobre a Venda a Varejo e Combustíveis - IVVC foi aplicado até o ano de 1995 quando deixou de ser cobrado por decisão do Supremo Tribunal Federal. Em alguns Municípios ocorre a cobrança de outros tipos de impostos, de curta vigência legal, sendo registrados em nossa fonte de dados como Outros Impostos. Contudo não apresentam significância para o objeto de nosso trabalho.

2 Vide, por exemplo, LEUTHOLD (1991).

3 Esta transformação, conhecida como monotônica, apresenta algumas vantagens: não altera as propriedades econômicas inerentes à variável original, permitindo um ajuste de escala adequado na curva calculada da função e, mais importante, favorece a determinação do grau de sensibilidade entre as variáveis.

4 Para a discussão sobre as diferenças entre as transferências vinculadas e não vinculadas quanto ao comportamento fiscal dos governos, vide VARIAN (1978) e PINDICK e RUBINFEL (1999). Para a relação FPM e arrecadação, vide, por exemplo, OLIVEIRA et al (2000).

5 Por exemplo, RIBEIRO (1998, 1999), SCHWENGBER e RIBEIRO (2000) e BLANCO (1998).