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Revista do Tribunal de Contas  
do Estado de Minas Gerais  
A CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA: ANÁLISE DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 2.220, DE 4 DE SETEMBRO DE 2001
Cristiana Fortini
Diretora e professora do Curso de Direito do Unicentro Izabela Hendrix. Professora do Curso de pós-graduação do Centro de Atualização em Direito- CAD e da Escola Superior do Ministério Público. Diretora da Procuradoria Geral do Município de Belo Horizonte.


Adriana Silveira Lafetá
Estudante do 4° ano do Curso de Direito do Unicentro Izabela Hendrix.


A gestão urbano-ambiental é um dos grandes desafios a demandar a atenção dos urbanistas, sociólogos, juristas e, especialmente, de nossos representantes no Poder Legislativo e Executivo. Há de se consolidar desenvolvimento com bem-estar social; democracia com proteção ao meio ambiente.

O crescimento urbano intenso, não planejado e não merecedor da devida atenção por parte do poder público, provocou sensíveis transformações que não se restringem apenas ao campo físico das cidades.

A ausência de moradias dignas, capazes de acolher a população que surgia do interior,1 além daquela resultante do crescimento demográfico, implicou a exclusão geográfica intimamente relacionada à exclusão social e econômica.

Em nossas cidades convivem prédios luxuosos rodeados por favelas e cortiços em que as condições mínimas de higiene raramente prevalecem. Há, ainda, diversos espaços vazios, usados para fins meramente especulativos. A distribuição de comodidades faz-se, também, de forma desigual. Parte privilegiada da população usufrui de saneamento básico e tem acesso a meios de transporte público. Na esperança de uma vida mais digna, confortável, ou mesmo por serem expulsos do meio rural pela modernização, as pessoas procuram as cidades e acabam se instalando nas periferias, inchando o meio urbano sem que haja nenhum planejamento, aglomerando-se em forma de favelas, acomodando-se em espaços verdes e, inclusive, em imóveis públicos.

Segundo projeção do Censo IBGE de 1991, o déficit habitacional do Brasil em 1995 já era de 4 milhões de unidades nas áreas urbanas e de 1,6 milhões nas áreas rurais. Cerca de 70% do déficit das áreas urbanas (algo próximo de 2,8 milhões de unidades) correspondem a necessidades de famílias com rendimentos de até três salários mínimos.2

A ausência de investimentos em políticas habitacionais, em proporção à demanda crescente, consolidou, ao longo dos últimos anos, a balbúrdia.

O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), visando dar um passo primordial na tentativa de sanear a situação em que se encontram as cidades. Trata-se de fundamental marco político que pontua a preocupação, ainda que tardia, de nossos legisladores com a precariedade da utilização do espaço urbano.

Institutos importantes são nele contemplados, como o direito de preempção, a legitimar a preferência do Município na aquisição onerosa de certos bens imóveis, previamente indicados na legislação municipal.

Também em face da referida lei, a desapropriação punitiva provocada pelo descompromisso do titular da propriedade urbana com a função social que o bem deve exercer, já fixada no texto constitucional, torna-se hoje possível, respeitadas as etapas arroladas na Lei n. 10.257/01.

Dentro desse contexto, compunham o elenco de medidas destinadas à segregação social dispositivos que tratavam da concessão de direito especial de uso, posteriormente vetados pelo Presidente da República que, todavia, comprometeu-se, à época, a editar medida provisória versando sobre o assunto, mas com a devida cautela com o interesse público.3

Assim foi feito.

A Medida Provisória n. 2.220, de 4 de setembro de 2001, destinada a salvaguardar o direito de posse sobre bens públicos, institui a concessão de uso especial de imóvel urbano àqueles que preenchem as condições fixadas na mesma norma.

Assim, diz o art. 1º da Medida:

Art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

Por sua vez, o art. 2º assim dispõe:

Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural (grifos nossos).

A medida tenta resolver, em parte, o problema habitacional, concedendo para alguns aquilo que deveria ser estendido a todos – direito à moradia, em apreço ao que está expresso no art. 6º da Constituição da República. Não se opera a transferência de titularidade do bem, que se conserva nas mãos dos Municípios e demais entes políticos, mas assegura-se o direito à posse, impedindo, na prática, que o poder público realize atos com o propósito de retomar a posse sobre o bem, ainda que no intuito de dar destinação pública ao mesmo.

Por um lado, a norma está a merecer aplausos, em face da nobreza do interesse que visa tutelar, considerando que o poder público, por diversas razões que não nos cabe examinar, não consegue ser ágil o bastante para cumprir o ditame constitucional, assegurando moradia.

Todavia, a simpatia pela causa abraçada em tal Medida Provisória não pode desviar o olhar sobre os termos em que a concessão de direito especial é contemplada.

Inicialmente, chama a atenção o fato de a Medida Provisória produzir efeitos meramente retroativos, alcançando situações pretéritas.

Conforme se apura a partir da leitura dos arts. 1º e 2º, a posse somente será concedida às pessoas, ou população, de baixa renda que, em 30/06/01, portanto, antes da edição da Medida Provisória, já preenchiam os requisitos ali exigidos.4 Com a Medida Provisória, veda-se qualquer conduta destinada a retirar os ocupantes, que já haviam se instalado pelo prazo de cinco anos, ininterruptamente e sem oposição até 30/06/01, impedindo que o poder público tenha o controle sobre seus bens.

Pune-se, pois, de forma retroativa, a inação do ente político.

Ocorre que os entes políticos podem não ter combatido a posse ilegítima sobre seus bens, movidos por várias razões. Eventualmente, naquele momento, aos bens não seria dada nenhuma destinação pública específica, daí a opção pelo silêncio. Talvez os entes políticos, cientes de sua dívida para com parte da população, tenham preferido manter-se inertes, até que as obras relativas à construção de moradias restassem acabadas.

Em verdade, os motivos importam pouco. O fato é que a Medida Provisória inviabiliza qualquer conduta destinada a retirar os ocupantes (família ou população de baixa renda), que já haviam se instalado, pelo prazo de cinco anos, ininterruptamente e sem oposição até 30/06/01.

Não que se nos pareça possível afirmar que os agraciados com a medida não possam sofrer a interferência do poder público, na hipótese de se tornar imperiosa a destinação pública do bem sobre o qual se exerce a posse. Se o particular, titular do direito de propriedade de certo bem, não está imune à intervenção estatal, caso se detecte interesse público na desapropriação, impróprio seria proteger a posse, inibindo medidas públicas que a afetem, se o interesse público assim exigir.

Obviamente que não estamos a argumentar que possível será a desapropriação nestes casos, porque não há propriedade a ser transferida para o patrimônio público. Ao contrário, o bem alcançado pela Medida Provisória em estudo compõe o aparato estatal. Entende-se, apenas, que não se há revestir a posse de manto protetor que não abarca a propriedade.

Logo, entendemos possível que os entes políticos venham a deslocar os beneficiados pela norma em questão, desde que o bem objeto da posse se torne necessário para o alcance do interesse público. Porém, tal remoção não se dará sem que sobre os entes políticos recaia a obrigação de destinar outro local para a moradia ou, de forma alternativa, sem que se indenize a posse perdida.

É certo que muitos diriam que se trata de uma justa sanção a ser suportada pelo poder público, afinal, a exclusão territorial encontra raízes no desinteresse e na letargia que compromete a Administração Pública.

A questão, contudo, também deve ser investigada sob prisma diverso.

Nossa coletividade cultiva o equivocado pensamento segundo o qual bem público é algo que não nos diz respeito e, portanto, algo com que não devemos nos preocupar. A cultura de que a coletividade é algo do qual nenhum de nós é parte integrante, que serviu e ainda serve para destruir qualquer noção de cidadania que devemos acalentar, precisa ser combatida.

Por outro lado, tal como redigida, a norma representa enorme risco para a segurança jurídica. Hoje, é uma medida provisória que atinge bens públicos, amanhã, outros valores, de maior relevância, poderão ser alcançados. A questão pode extravasar os limites da propriedade.

Washington de Barros Monteiro, sobre a retroatividade das leis, aduz:

A lei é expedida para disciplinar fatos futuros. O passado escapa ao seu império. Sua vigência estende-se desde o início de sua obrigatoriedade até o início da obrigatoriedade de outra lei que a derrogue.5

... omissis ...

As leis não têm efeitos pretéritos, elas só valem para o futuro (lex prospicit, non respicit). O princípio da não-retroprojeção constitui um dos postulados que dominam toda a legislação contemporânea. Na frase de Grenier, esse princípio é a própria moral da legislação.6 (grifos nossos)

Questão similar já foi analisada pela Corte Máxima ao examinar lide envolvendo a usucapião especial criada pela Constituição da República de 1988. Naquela oportunidade, o Supremo Tribunal Federal fixou a data de entrada em vigor do texto constitucional como termo inicial do prazo de cinco anos fixado no art. 183 da Constituição da República, que versa sobre a matéria. Ou seja, de acordo com a Corte Máxima, o prazo de cinco anos para a usucapião especial só começou a ser computado a partir de 05/10/1988, devendo ser desprezada a posse anterior.7

Discute-se, ainda, se a Medida Provisória n. 2.220/01 mascara ou não uma espécie de usucapião sobre bens públicos, contrariando, pois, o § 3º do art. 183 da Constituição da República,8 expresso quanto à impossibilidade de o imóvel urbano ser adquirido por usucapião, proibição novamente reproduzida no art. 191 também da Carta Magna.9

É evidente que a intenção do constituinte foi proteger os bens que pertencem à coletividade, especialmente diante da possibilidade de, a qualquer momento, caso não estejam até então afetados, virem a cumprir determinada finalidade pública.

Ao inviabilizar a usucapião em apreço, a Constituição da República objetivou resguardar o interesse público, assegurando ao administrador o controle sobre os bens.

Como bem ensina Alexandre de Moraes,

a Constituição criou a usucapião pro labore, em favor daquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos, ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural não superior a 50 hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família e tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade. Em contrapartida, porém, vedou qualquer possibilidade de usucapião em imóveis públicos10 (grifo nosso).

Em verdade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a impossibilidade de oneração dos bens públicos decorrem da sua inalienabilidade, qualidade indispensável para a proteção do interesse público.

Por isso, o art. 100 da Carta Maior exclui a possibilidade de penhora de bens públicos, ao estabelecer processo especial de execução contra a Fazenda Pública.

Ao tratar do mesmo assunto, Odete Medauar ensina que,

no tocante aos bens públicos, o transcurso do tempo não pode resultar em apropriação por terceiros (...), a imprescritibilidade tem por finalidade, sobretudo, a preservação dos bens públicos, protegendo-os até contra a negligência da própria Administração.11

Dessa forma, a imprescritibilidade destes bens associa-se à indisponibilidade do interesse público, uma vez que nem mesmo a desídia do administrador pode comprometê-lo.

Reconhecer o direito à posse de bens públicos, independente da concordância por parte do Poder Executivo, responsável pelo gerenciamento da máquina administrativa, e de forma retroativa, pode representar desrespeito ao texto constitucional. Ainda que a titularidade pública sobre a propriedade se mantenha, os entes federados não poderão, sem que lhes imponha qualquer ônus, utilizar os bens para benefício da coletividade. A propriedade despe-se, pois, de seu maior atributo.

Cabe registrar que, além da Constituição da República, a Lei n. 10.257/01 – Estatuto da Cidade também versa sobre a matéria em seus arts. 9º a 14, tratando da usucapião individual e coletiva (art. 10) de imóvel urbano, porém, não público.

Não se nega a possibilidade de o poder público se decidir pela utilização privativa de um bem público por determinado particular. Tanto é que vários são os institutos com essa finalidade. A própria Constituição da República faz menção à concessão no § 1º do art. 183.12

Porém, em qualquer dessas situações, reserva-se ao poder público decidir se a utilização privativa pelo particular é conveniente e oportuna, em face do interesse público que há de ser tutelado.

A Medida Provisória n. 2.220/01 alija o Município e os outros entes da federação da decisão, assegurando o direito de posse, ainda que não seja a solução adequada na visão do administrador público.

Ofendem-se a autonomia municipal e a estadual, já que o Presidente da República está, de certa forma, impondo aos demais entes o destino de seus bens.

Vale apontar a crítica severa feita por Kiyoshi Harada sobre a Medida Provisória em questão:

Essa Medida Provisória, flagrantemente inconstitucional por dispor de bens pertencentes a outros entes da federação e com total prescindência das leis da entidade política competente, na verdade, premia quem invadiu os imóveis públicos de uso comum do povo, ou as áreas de mananciais ou de preservação ambiental. (...) Não é espezinhando preceitos constitucionais, que asseguram a autonomia e a independência dos Estados e dos Municípios, ou desfigurando e subvertendo o instituto da concessão do direito real de uso, e nem sacramentando a política do fato consumado que irá resolver os graves problemas habitacionais, que atingem as metrópoles. O tamanho da área ilegalmente apossada, a ser regularizada pela pseudo concessão de uso especial, por si só, já peca pelo exagero. Soa como uma afronta aos milhares de trabalhadores humildes e decentes, que levam anos e anos para adquirir uma área bem mais modesta e nela edificar sua moradia, com esforço próprio.13

A Constituição da República não pode ser sacrificada em certo momento e homenageada em outro.

O apego ao Texto Constitucional há de ser contínuo e incondicionado. A alteração da Constituição pode-se dar, observados, para tanto, caminhos próprios, estabelecidos no próprio Texto Maior.

Logo, a questão resvala-se para o campo político. Talvez seja realmente oportuno rediscutir a Constituição. Não há dúvida de que o direito deve tutelar a vida e não se afastar dela. Mas, evitar a aplicação de imperativos constitucionais implícitos ou expressos, invertendo a hierarquia das normas, embasado na idéia de boa causa, é extremamente perigoso.


1 A situação piorou diante do grande êxodo da população rural para as grandes cidades que se verificou, a partir da década de 30, com o processo de industrialização. A despeito de o êxodo rural ter sentido sensível diminuição nos últimos anos, seus efeitos ainda se fazem sentir.

2 DAFICO, Dario de Araújo. MACHADO, Ricardo Luiz. Proposta de introdução de melhorias para construção habitacional de interesse social voltadas para modernização e sustentabilidade.

3 Com efeito, a concessão de uso especial expressa no art. 15 da Lei n. 10.257/01 foi vetada pelo Exmo. Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso. Suas razões de veto basearam-se na idéia de contrariedade do interesse público, face a inúmeras imprecisões jurídicas, pois houve omissão de ressalva à incidência deste instituto sobre os bens de uso comum do povo; faltou previsão de lapso temporal para a aquisição do direito; e, também, não foi estipulada a forma de processamento dos pedidos de concessão de direito de uso perante a Administração Pública, o que poderia gerar inúmeras ações judiciais, congestionando o Poder Judiciário. Segundo as razões do veto, o Poder Executivo comprometeu-se a submeter um texto normativo para preencher tal lacuna, o que fez mediante a Medida Provisória n. 2.220/01 (PAIVA, João Pedro Lamana. BURTET, Tiago Machado. Breves comentários ao estatuto da cidade. Interesse Público 12 – 2001 – Caderno de Direito Municipal – Doutrina – p. 151.).

4 Dizem os arts. 1º e 2º da Medida: art. 1º Aquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinqüenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Art. 2º Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, que, até 30 de junho de 2001, estavam ocupados por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma coletiva, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.

5 MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil. 1º Volume. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 29.

6 Ibidem.

7 Pode-se ver com exatidão essa idéia, em recursos extraordinários:
a)Tem termo inicial na data da entrada em vigor da Constituição de 1988 (5 de outubro), o prazo de usucapião estabelecido no art. 183 da mesma Carta (RE 145.004, Primeira Turma, rel. Min. Octavio Galltti, DJ de 13/12/1996).
b)Usucapião especial (CF, art. 183): firmou-se a jurisprudência no Supremo Tribunal Federal, a partir do RE 145.004 (Gallotti, DJ 13/12/1997), no sentido de que o tempo de posse anterior a 05.10.1988 não se inclui na contagem do prazo qüinqüenal estabelecido pelo art. 183 da CF (v.g., RE 206.659, Galvão, DJ 06/02/1998; RE 214.851, Moreira Alves, DJ 08/05/1998) (RE 217.414, Primeira Turma, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 26.03.1999).
c)USUCAPIÃO DE IMÓVEL URBANO. CONTAGEM DO PERÍODO DE POSSE ANTERIOR À PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
O acórdão recorrido encontrando-se em consonância com a orientação assentada pela jurisprudência desta Corte de que somente a posse verificada a partir do advento desta poderá ser considerada para efeito do qüinqüênio previsto no art. 183 da Constituição Federal (RE 221.822, Primeira Turma, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 29/10/1999).

8 Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (grifo nosso).

9 Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (grifo nosso).

10 MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 630.

11 MEDAUAR, Odete. ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. e outros. Estatuto da Cidade. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Comentários. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.

12 Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio,desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

13 HARADA, Kiyoshi. Concessão de uso especial em imóvel urbano. www.jus.com.br
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